始建立适合集权政治的早期官僚体系，才创作出《周礼》，以改造法家的官制。

总之，垂拱而治是儒家对周代宗法礼乐统治的想象与寄托，天子不事必躬亲，但没有否定官僚制度及其体系。

但对王莽而言，官僚体系的意义，不是对一个中央集权的庞大帝国进行有效统治，而是展示儒家的神圣性。况且，儒家早在贾谊那里就想给官职批量改名了。

这就是他为什么也要给官僚机构改名，推动职官和爵位的融合，给地理行政区划改名，并设计新的俸禄制度。